미야모토 켄이치宮本憲一 (1930- ) 재정학자, 환경경제학자. 나고야(名古屋)대학 경제학부 졸업, 경제학박사(京都대학), 가나자와(金澤)대학 조교수, 오사카(大阪)시립대학 교수, 리츠메이칸(立命館)대학 교수, 일본재정학회 상임이사, 일본환경회의 대표이사 역임. 저서 '사회자본론', '도시경제론', '환경경제학' 등.
1. 전전(戰前)과 전후(戰後)의 환경문제와 지방자치
일본에서는 메이지(明治) 시대 초기부터 산업으로 인한 공해 사건이 발생했다. 특히 수출의 중심이 되었던 구리(銅) 제련 과정에서 발생하는 대기오염 및 수질오염 사건과 광산의 폐기물에 의한 수질오염 사건이 일어났다. 유명한 것은, 아시오(足尾)鑛毒사건과 四阪島煙害사건이다. 특히 四阪島煙害사건은 반세기에 걸친 농민들의 반대운동으로 큰 성과를 올렸다. 1910년에 원인자인 스미토모(住友)금속 광산(이하 스미토모 회사)과 반대운동 조직이었던 煙害除去同盟이 체결한 협정은 획기적인 것이었다. 이 협정에서는, 스미토모 회사가 공해 방지 기술을 개발하여 SO2(이산화황)의 배출 농도를 낮추지 않는 한, 생산량의 증대를 금지하기로 되어 있었다. 그래서 스미토모 회사는 생산 확대를 위해서는 기술개발을 하지 않으면 안되었고, 드디어 1934년에 세계 최초의 배연탈유황 기술 실용화에 성공하여 SO2 배출 농도를 당초의 10000ppm에서 1900ppm으로 줄이고 제련소를 본토에서 20㎞ 떨어진 무인도로 옮겨 공해를 방지했다.
일본에서는 1888년에 市町村제도가 제정되어 불완전하긴 해도 지방자치 제도가 발족되었다. 그 이전에도 이미 1870년대에 오오사카부(大阪府)는 공해 방지를 위한 조례를 제정하여 굴뚝이 있는 공장을 오사카 시내에 세우는 것을 제한하였다. 그러나 산업 혁명과 함께 공업화가 진행되어 공해는 심각해졌고, 오오사카 시는 "굴뚝의 도시"라 불렸다. 히토츠바시대학(一橋大學)의 전신인 東京高商 교수직을 그만두고 오사카시 부시장, 그리고 시장이 된 세키 하지메(關一)는, 대기오염을 방지하기 위해 위생시험소를 만들어 상시 관측을 시작함과 동시에 배진(排塵)을 제거하는 성과를 올렸다. "다이쇼데모크라시(大正デモクラシ-)"라 일컬어지는 1910∼30년의 시대에는 지방자치가 진행되어 각지에서 공해 대책도 세워졌다.
이렇게 전쟁 전의 일본에서는 공해를 반대하는 농민운동이 있었으며, 일부 지방자치체도 공해 대책을 세웠고 기업의 일부도 세계 최신의 공해 방지 기술을 개발하였다. 그러나 1930년대 이후, 전쟁이 진행됨과 동시에 공해를 반대하는 주민 운동은 사라졌고, 지방자치단체도 전쟁 정책에 따르게 되어 공해 대책은 중단되었다. 전후 일본은 경제 부흥을 우선으로 삼았고, 또한 1950년대 후반 이후 고도 경제 성장을 이루어 전전의 공해 대책 전통을 전혀 계승하지 못했다. 그리하여 여러 가지 공해 현상이 발생하기에 이르렀다.
중앙 정부가 정책을 전혀 갖지 못한 상황하에서, 1950년 토오쿄오쿄도(東京都), 1951년 오오사카부(大阪府), 1960년 후쿠오카현(福岡縣)이 공해방지조례를 제정했다. 그러나 당시의 기업은 공해 방지를 하려고 하지 않았고, 당시 조례의 규제 기준은 오사카부처럼 노동위생상 기준을 채용한 것이어서 환경기준치고는 허술하고 부적절한 것이었다. 1956년에 미나마타병(水俣病)이 공식 발견되었다. 애초에 구마모토현(熊本縣)은 이 원인이 공장 배수에 의한 것임을 알고 단속하려고 했으나, 산업 우선 정책을 취하던 중앙 정부는 전혀 규제하지 않았다. 1959년에는 구마모토대학 연구반이 원인 물질이 유기 수은이라고 발표하였고, 1963년에는 그 발생 기저도 완전히 해명되어, 학회에서도 확인되었다. 그러나 정부나 기업은 이를 인정하지 않았고 피해는 확산되었다. 정부는 다른 수질오염 사건 때문에 1958년에 수질 보전을 위한 두 가지 법률을 만들었으나, 미나마타병에 적용하지 않았다. 그러는 동안 1964년, 니이가타(新渴縣) 아가노가와(阿賀野川)유역에서 제2의 미나마타병이 발생했다. 정부가 미나마타병을 공장 공해로 정식으로 인정한 것은 그로부터 4년 뒤인 1968년의 일이다.
전후의 고도 성장은 철강·석유 콤비나트 조성에 따른 중화학 공업화에 의한 것이었다. 그 첨단에 섰던 것이 미에현(三重縣) 욧카이치시(四日市市)의 석유 화학 콤비나트였다. 일본에서 최초의 욧카이치 석유 콤비나트가 완전 조업을 한 것은 1959년이었는데, 1960년에는 "욧카이치 천식"이라 불리는 대기오염 질환이 발생했다. 당시, 석유 콤비나트는 석탄 콤비나트와 달리 공해가 없다고 알려져 있었던 만큼, 주민에게 강한 충격을 주었다. 정부는 당시, 전국에 석유 콤비나트를 만 들어 그것을 중심으로 지역개발을 추진하고 있었으므로, 욧카이치시의 공해를 가능한 한 숨기려고 했다. 1961년, 전국의 자치체 직원 노동조합(自治勞)이 개최한 지방자치 연구 집회에서 미에현과 욧카이치의 직원 노동조합이 욧카이치에서 공해가 발생되고 있다는 것을 발표했다. 이는 전국에 충격을 주었다. 필자도 바로 조사에 들어가 논문을 썼고, 언론에서도 공해 보도를 시작하게 되었다.
1963년, 정부는 욧카이치시에 연구자로 구성된 조사단을 파견했다. 이 조사단은 욧카이치의 공해가 석유 콤비나트에 의한 것이라는 것을 확인했다. 이를 근거로 정부는 "배연규제법"을 만들었다. 그러나 이 규제 기준은 SOx에 관해 배출구 농도를 1800∼2200ppm으로 정했다. 즉, 앞에서도 서술했듯이 전전 1934년의 스미토모(住友) 회사가 개발한 기술에 의한 성과보다도 허술한 기준이었다. 그 때문에 욧카이치 공해는 막을 수 없었다. 오염은 계속되었고, 절망한 주민이 공해 재판을 실시했다.
여기서는 미나마타병과 욧카이치 공해의 두 가지 사례를 들었지만, 기업이 이윤 추구를 위해 공해 방지를 게을리 하고, 또 정부가 이를 옹호했기 때문에 공해가 발생하여 퍼진 것이다. 1964년 필자는 庄司光과 함께 <무서운 공해>라는 책을 출판했다. 이것이 일본에서 공해를 밝혀 내는 최초의 출판물이 되었다.
공해 대책이 늦어지던 상황을 결정적으로 뒤집은 것은 주민의 여론과 운동이다. 그 전기가 된 것이 1963∼64년, 시즈오카현(靜岡縣)의 미시마(三島), 누마즈(沼津), 시미즈(淸水) 의 석유 콤비나트 유치 반대운동이다. 이 운동은 "No more Yokkaichi(제2의 욧카이치를 더 이상 만들지 말라)"라는 슬로건 아래, 전 주민을 끌어들이는 격렬하고 끈질긴 운동을 행했다. 이 운동의 특징은 첫째로 과학 운동이었다는 것이다. 현지의 국립 유전 연구소의 국제적인 연구자나 고등학교 교사가 중심이 되어 환경영향평가(Environmental Assessment)를 실시했고, 그것을 보고서로 만들어 300회의 주민 학습회를 열어 여론을 형성했다. 두 번째는 현지 자치 운동이었다는 것이다. 전후 일본국 헌법은 민주주의의 기초로서 지방자치를 인정했다. 그러므로 市町村, 都道府縣은 자치단체로서의 자립성과 큰 행정·재정적인 권한을 갖고 있다. 자치단체가 찬성하지 않으면 정부나 기업은 경제 개발을 할 수 없다. 이 지방자치의 권한을 최대한으로 이용함으로써 주민의 생명과 건강 등 기본적 인권을 지킬 수 있다. 이 결과, 결국 시즈오카현과 현지의 도시들은 콤비나트 유치를 중지시켰다. 일본에서 주민의 논리가 처음으로 자본의 논리와 정부의 권력을 이긴 것이다. 이 사건 이후, 미시마.누마즈 방식이라고 불리는 시민 운동이 전국으로 확산되게 되었다.
정부는 시민 운동에 의해 지역개발이 중지되는 것을 우려하여 1967년 <공해대책기본법>을 발표했다. 이는 유해 물질의 환경기준을 정하여 공해 대책을 세운다는 합리적인 정책을 처음으로 채용한 것이다. 그러나 기업의 압력에 의해, 법률의 목적은 환경을 우선으로 삼는 것이 아니라 산업 발전과 생활 환경 보전의 조화를 도모한다는 타협의 산물이 되었고, 따라서 환경기준은 허술해졌다. 전문가의 답신에서 SOx의 1일 평균치 0.05ppm이었던 것을 어느 틈에 1 년 평균치 0.05ppm 으로 슬쩍 바꾸어 결정했다. 즉, 2∼3배 느슨해진 것이다. 이는 당시 도쿄의 신주쿠(新宿)나 기타큐슈 (北九州)시의 도하타(戶畑) 등, 이미 오염이 진행되어 있는 지역의 데이터와 같았다. 그래서 법률은 생겨났어도 환경이 정화되기는커녕 오염은 도쿄나 기타큐슈와 같은 정도까지 확산되었다.
2. 자치체 개혁과 환경 정책의 전진
1950∼60년대의 심각한 공해 문제를 해결한 것은 주민의 공해 반대 여론과 운동이었다. 일본의 주민 운동은 독립적인 방법으로 환경 정책을 발전시켰다. 우선, 공해 반대 여론이 다수파를 차지하는 토오쿄오, 오오사카, 나고야 등 대도시권에서는 미시마, 누마즈의 선례에 따라 자치체를 개혁하여 정부보다도 엄격한 정책을 취하게 하여, 그 성과로 중앙 정부의 정책을 변혁시켰다. 한편, 공해 반대 여론이 소수파여서 피해자가 고립되어 있는 공업도시에서는 공해 재판에 의해 피해자의 승소를 얻어내고, 그에 따라 정부의 대책을 개혁하고자 했다. 이렇게 민주주의의 권리를 이용한 운동이 일본의 환경 정책을 진전시켰다고 할 수 있다. 여기서는 자치체 개혁의 움직임을 간단히 살펴보자.
1960년대 후반, 고도 경제 성장 가운데 토오쿄오, 오오사카, 나고야의 3대도시권에 일본의 중화학 공업의 콤비나트가 집중되고, 또한 기타 관리 중추 기능도 집적되었다. 그와 함께 일본 인구의 절반에 가까운 5000만 명을 넘는 사람이 이 3대도시권에 집중되었다. 그 때문에 주택난이나 교통 체증, 폐기물 처리 곤란 등 도시 문제가 일어났고, 특히 대기오염과 수질 오염 등의 공해가 심각해졌다. 이 때문에 이 공해 등 도시 문제의 해결을 찾기 위해 시민 운동이 일어났다. 이 시민 운동은 사회당과 공산당 등 두 야당과 總評 등의 노동 단체가 일체가 되어, 지금까지의 정부 여당의 고도 성장 정책에 반대하여, 새로운 야당의 당수를 당선시켰다. 이러한 자치체를 '혁신자치체'라고 한다. 60년대 후반부터 70년대 말까지 3대도시권의 都府縣이나 市町村의 대부분은 혁신자치체로 바꾸었다. 그 중에서도 수도인 도쿄도의 혁신 도정(都政)은 중앙 정부에게 큰 영향을 주었다.
1969년, 미노베(美濃部) 토오쿄오도지사는, 획기적인 공해 방지 조례를 제출했다. 이 조례는 기존의 공해 대책 기본법의 조화론을 버리고 기업에 최대한의 공해 방지 의무를 부과하여 시민의 환경권을 인정했다. 그리고, SOx의 환경기준을 1 일 평균 0.05ppm 으로 하고, NO2의 환경기준도 정했다. 정부는 이 조례를 위법으로 보고, 재정적인 압박을 가했다. 그러나 토오쿄오도는 여론과 학계의 지지를 얻어 중앙 정부의 지시에 따르지 않았다.
1970년에는 제1회 지구의 날 행사가 세계적으로 행해졌다. 또한 일본 내에서는 공해 사건이 전국적으로 빈발했다. 그래서 국제적·국내적으로 공해 반대 여론과 운동이 활발해져서 도쿄도를 지지했다. 이 결과, 결국 정부는 굴복하고 1970년 말 "공해 국회"를 열어, 공해 대책 기본법을 전면 개정하여 조화론을 버리고 도쿄도 조례의 목적처럼 생활환경 우선을 목적으로 하는 법률로 만들었다. 또, 동시에 관련되는 14개 환경 보전 법률을 만들었다. 그리고 1971년, 이들 환경법체계를 실행하는 책임기관으로서 환경청을 발족시켰다.
그 후 정부의 수많은 환경 정책도, 자치체가 앞서 실행한 것이 많다. 예를 들면, 공해에 의한 건강 피해자를 구제하는 법률이 그것이다. 욧카이치 공해의 심각화와 함께, 공해 환자를 구제하기 위해 의사회의 제안으로 1965년, 욧카이치시는 공해 환자의 의료비 보조 제도를 만들었다. 이를 바탕으로 1969년, 정부는 공해 환자 의료비의 자기 부담분을 보상하고, 그 2분의 1을 기업에 부담시키는 법률을 만들었다. 그 후, 공해 환자가 늘고 중증 환자의 생활 보장이 필요하게 되었다. 욧카이치 공해 재판에서는 피해자 원고가 승소할 가능성이 커지자 오염 지역의 자치체는 공해 환자의 생활 보장을 위한 제도를 제안하여, 아마가사키시(尼崎市), 가와사키시(川崎市), 오오사카시, 그리고 욧카이치시에서 1973년에 성립되었다. 정부는 이 자치체의 움직임과 욧카이치 공해 재판의 원고 전면 승소 판결을 받아, 1973년에 공해 건강 피해 보상법을 제정하고 74년 9월부터 실시했다.
이는 세계 최초로 대기오염에 의한 건강 피해를 행정적으로 구제하는 제도이다. 정부가 인정한 중증 환자는 최고액으로 평균임금의 80%(가령 1988년도에 45∼49세의 남자 중증 환자에게 월 28만5천엔 보상)을 지급 받게 되는 것이다. 오염자 부담 원칙(PPP)에 근거하여 이 보상 총액의 80%는 기업이 SOx의 발생량에 따라 부담하고, 20%는 자동차 중량 세에서 부담한다는 것이었다. 정부가 인정한 환자는 최고 약 10만 명에 달했고, 보상액은 1년에 약 1000억 원에 달했다. 자치체의 획기적인 또 하나의 성과는 승용차의 배기가스 규제이다. 미국은 머스키법에 의해 자동차 배기가스를 1/10 으로 줄이려고 했지만, 자동차 업계의 반대로 실패했다. 같은 취지의 제도를 환경청이 도입하려고 했는데, 자동차 업계의 반대를 만나 탄화수소 등은 실행했지만, 가장 어려운 NO2의 규제는 연기했다. 이에 대해 여론은 강하게 반발했다. 이 결과, 자치체의 방침과 강한 여론의 지지를 얻어 환경청은 규제를 결정하고 결국 1978년 일본은 세계 최초로 머스키법(Muskie Act) 을 실행하고 승용차의 NO2의 1/10삭감을 행했다. 이는 혁신자치체의 성과였다.
이밖에도 혁신자치체는 콤비나트 건설을 중지시키고, 시민의 복지를 목적으로 한 지역개발을 실시하는 등 큰 성과를 올렸다. 그러나, 1973년 석유 파동 이후의 세계 불황 속에서 경제의 안정이 강하게 요구되게 되자, 정부의 환경 정책은 후퇴하기 시작했다. 70년대 후반에는 혁신자치체를 지탱하고 있던 사회당과 공산당의 의견이 대립하여 분열했다. 또, 두 당을 통합시키고 있던 총평 등 노조도 분열되어 사회적 힘이 사라졌다. 공해를 반대하는 시민 운동도 피해자의 구제나 4대 공해문제의 해결이라는 초기의 목적을 달성하자 공통 목표를 잃고 활력을 잃었다. 새로운 시민 운동으로서 70년대 후반 이후 자연보호, 역사적 거리 보존이나 경관 보전 등의 Amenity를 추구하는 운동이 확산되나 이는 공해 반대운동과 결합하거나 강한 정치운동이 되지 못하고, 문화 운동으로 나아갔다.
이 결과들이 어우러져 1970년대 말 도쿄도, 오사카부, 교토(京都)부 등 많은 혁신 자치체는 선거에 의해 정부 여당의 후보자에 패배하여 소멸되어 갔다. 현재는 오키나와(沖繩)현 지사, 고베(神戶)시장 등 일부가 남아 있을 뿐이다. 정부는 1978년 8월에 NO2의 환경기준을 1일 평균치 0.02ppm에서 0.04∼0.06ppm으로 개정하여, 고속도로나 시코쿠(四國)가교 (架橋) 등의 건설을 단행했다. 또한, 정부는 재계의 압력에 의해 1988년 2월에 대기오염 방지에 성공한 것으로 보고, 신규 대기오염 환자의 인정을 중지했다. 현재 SOx는 환경기준에 달성하고 있지만 자동차 교통량 증대와 함께 NO2는 먼저 완화된 환경기준에조차 달성하지 못했다. 그래서 신규 대기오염 환자는 발생하고 있지만 중앙 정부는 인정하지 않고 있다. 그 대신 도쿄도나 오사카시는 15세 이하의 연소자에 대한 의료비 구제를 계속하고 있다. 대기오염 피해자의 구제를 계속하는 것은 필요하며, 피해자 조직과 정부 사이에서는 분쟁이 계속되고 있다. 이 분쟁을 해결하기 위해 지금 공해 재판이 진행 중이다.
3. 앞으로의 과제
1970년대 말부터 일본 정부는 영국이나 미국 정부와 마찬가지로 규제완화와 민영화를 추진했다. 앞서 말했듯이 이 경향이 환경 정책의 후퇴를 가져온 것이다. 그러나 80년대 후반, 지구 환경문제가 국제 정치의 중심이 됨에 따라 환경 정책의 후퇴를 멈추고 전진을 시작하지 않을 수 없다. 또한, 80년대의 국제화와 산업 구조의 변화와 함께 토오쿄오 일극집중 이라고 불리듯이, 정치경제 문화의 기능이 너무나도 도쿄권으로 집중된 결과, 거품 현상이라 불리는 많은 사회 사회문제 가 일어나, 경제적으로도 경직화되어 효율이 나빠졌다. 거기서 토오쿄오 일극집중 시정을 위해 중앙 정부의 권한을 지방으로 분권화 시키는 방침이 채택되기 시작했다.
앞으로의 환경문제에서 가장 중요한 것은 첫째, 화석 연료의 연소와 원자력 발전을 억제와 자연 에너지 도입, 둘째, 자동차 교통 억제와 대중 교통 보급, 셋째, 폐기물 억제와 재활용 등이다. 이런 환경 정책은 모두 자치체가 중심이 되어 실시해야 할 것이다.
그 경우 주민이 참가하여 주민의 자주적인 운동을 기반으로 자치체의 개혁이 진행되지 않으면 안될 것이다. 그런 의미에서 21세기는 지방자치의 시대라고 할 수 있을 것이다. 일본의 경우, 아직 NGO가 약체이다. 과거 공해 반대 주민 운동처럼 정치를 개혁해 나갈 힘이 지금의 NGO에는 없다. 개별적으로는 강한 영향력을 가진 주민 조직이 있지만, 전국적인 연대가 없다. 최근 급격히 성장하고 있는 국제 NGO는 국내의 공해 문제를 다루지 않으며, 또 프레온 가스 방지나 온난화 방지에 관해서도 지역에서 기업이나 자치체를 개혁해 나가는 착실한 활동을 하고 있지 않다. 최근의 NGO는 이벤트는 많이 하지만 정치적인 활동은 하지 않는다. 오히려 일부 NGO는 정부나 기업과 함께 하려는 경향이 있다.
이렇게 지금 일본의 시민 운동은 정치적으로는 힘이 약하여, 전환점에 와 있다고 할 수 있을 것이다. 그러나 많은 사회문제가 산적해 있고, 지방자치 발전의 필요성이 명백해졌으므로 60년대의 사회·공산당 통일전선과는 다른 형태로 가까운 장래에 자치체의 민주화를 촉구하는 운동이 시작되리라 생각하고 있다.
참고 : 일본의 환경문제와 지방자치에 관한 참고할만한 문헌 : 미야모토 켄이치 著 '지방자치의 역사와 전망' '환경경제학'
이 글은 1996년 3월 18일 경실련 환경개발센터 (환경정의시민연대의 전신) 실무자들이 일본을 방문하여 환경경제학자 미야모토 겐이치 교수(당시, 리츠메이칸立命館대학 교수)를 만났을 때 방문자들을 위해 특별히 작성해 주신 원고를 번역한 것으로 일본의 시민운동, 특히 환경운동의 역사를 지방자치의 관점에서 본 논문임.(역자주)
1. 전전(戰前)과 전후(戰後)의 환경문제와 지방자치
일본에서는 메이지(明治) 시대 초기부터 산업으로 인한 공해 사건이 발생했다. 특히 수출의 중심이 되었던 구리(銅) 제련 과정에서 발생하는 대기오염 및 수질오염 사건과 광산의 폐기물에 의한 수질오염 사건이 일어났다. 유명한 것은, 아시오(足尾)鑛毒사건과 四阪島煙害사건이다. 특히 四阪島煙害사건은 반세기에 걸친 농민들의 반대운동으로 큰 성과를 올렸다. 1910년에 원인자인 스미토모(住友)금속 광산(이하 스미토모 회사)과 반대운동 조직이었던 煙害除去同盟이 체결한 협정은 획기적인 것이었다. 이 협정에서는, 스미토모 회사가 공해 방지 기술을 개발하여 SO2(이산화황)의 배출 농도를 낮추지 않는 한, 생산량의 증대를 금지하기로 되어 있었다. 그래서 스미토모 회사는 생산 확대를 위해서는 기술개발을 하지 않으면 안되었고, 드디어 1934년에 세계 최초의 배연탈유황 기술 실용화에 성공하여 SO2 배출 농도를 당초의 10000ppm에서 1900ppm으로 줄이고 제련소를 본토에서 20㎞ 떨어진 무인도로 옮겨 공해를 방지했다.
일본에서는 1888년에 市町村제도가 제정되어 불완전하긴 해도 지방자치 제도가 발족되었다. 그 이전에도 이미 1870년대에 오오사카부(大阪府)는 공해 방지를 위한 조례를 제정하여 굴뚝이 있는 공장을 오사카 시내에 세우는 것을 제한하였다. 그러나 산업 혁명과 함께 공업화가 진행되어 공해는 심각해졌고, 오오사카 시는 "굴뚝의 도시"라 불렸다. 히토츠바시대학(一橋大學)의 전신인 東京高商 교수직을 그만두고 오사카시 부시장, 그리고 시장이 된 세키 하지메(關一)는, 대기오염을 방지하기 위해 위생시험소를 만들어 상시 관측을 시작함과 동시에 배진(排塵)을 제거하는 성과를 올렸다. "다이쇼데모크라시(大正デモクラシ-)"라 일컬어지는 1910∼30년의 시대에는 지방자치가 진행되어 각지에서 공해 대책도 세워졌다.
이렇게 전쟁 전의 일본에서는 공해를 반대하는 농민운동이 있었으며, 일부 지방자치체도 공해 대책을 세웠고 기업의 일부도 세계 최신의 공해 방지 기술을 개발하였다. 그러나 1930년대 이후, 전쟁이 진행됨과 동시에 공해를 반대하는 주민 운동은 사라졌고, 지방자치단체도 전쟁 정책에 따르게 되어 공해 대책은 중단되었다. 전후 일본은 경제 부흥을 우선으로 삼았고, 또한 1950년대 후반 이후 고도 경제 성장을 이루어 전전의 공해 대책 전통을 전혀 계승하지 못했다. 그리하여 여러 가지 공해 현상이 발생하기에 이르렀다.
중앙 정부가 정책을 전혀 갖지 못한 상황하에서, 1950년 토오쿄오쿄도(東京都), 1951년 오오사카부(大阪府), 1960년 후쿠오카현(福岡縣)이 공해방지조례를 제정했다. 그러나 당시의 기업은 공해 방지를 하려고 하지 않았고, 당시 조례의 규제 기준은 오사카부처럼 노동위생상 기준을 채용한 것이어서 환경기준치고는 허술하고 부적절한 것이었다. 1956년에 미나마타병(水俣病)이 공식 발견되었다. 애초에 구마모토현(熊本縣)은 이 원인이 공장 배수에 의한 것임을 알고 단속하려고 했으나, 산업 우선 정책을 취하던 중앙 정부는 전혀 규제하지 않았다. 1959년에는 구마모토대학 연구반이 원인 물질이 유기 수은이라고 발표하였고, 1963년에는 그 발생 기저도 완전히 해명되어, 학회에서도 확인되었다. 그러나 정부나 기업은 이를 인정하지 않았고 피해는 확산되었다. 정부는 다른 수질오염 사건 때문에 1958년에 수질 보전을 위한 두 가지 법률을 만들었으나, 미나마타병에 적용하지 않았다. 그러는 동안 1964년, 니이가타(新渴縣) 아가노가와(阿賀野川)유역에서 제2의 미나마타병이 발생했다. 정부가 미나마타병을 공장 공해로 정식으로 인정한 것은 그로부터 4년 뒤인 1968년의 일이다.
전후의 고도 성장은 철강·석유 콤비나트 조성에 따른 중화학 공업화에 의한 것이었다. 그 첨단에 섰던 것이 미에현(三重縣) 욧카이치시(四日市市)의 석유 화학 콤비나트였다. 일본에서 최초의 욧카이치 석유 콤비나트가 완전 조업을 한 것은 1959년이었는데, 1960년에는 "욧카이치 천식"이라 불리는 대기오염 질환이 발생했다. 당시, 석유 콤비나트는 석탄 콤비나트와 달리 공해가 없다고 알려져 있었던 만큼, 주민에게 강한 충격을 주었다. 정부는 당시, 전국에 석유 콤비나트를 만 들어 그것을 중심으로 지역개발을 추진하고 있었으므로, 욧카이치시의 공해를 가능한 한 숨기려고 했다. 1961년, 전국의 자치체 직원 노동조합(自治勞)이 개최한 지방자치 연구 집회에서 미에현과 욧카이치의 직원 노동조합이 욧카이치에서 공해가 발생되고 있다는 것을 발표했다. 이는 전국에 충격을 주었다. 필자도 바로 조사에 들어가 논문을 썼고, 언론에서도 공해 보도를 시작하게 되었다.
1963년, 정부는 욧카이치시에 연구자로 구성된 조사단을 파견했다. 이 조사단은 욧카이치의 공해가 석유 콤비나트에 의한 것이라는 것을 확인했다. 이를 근거로 정부는 "배연규제법"을 만들었다. 그러나 이 규제 기준은 SOx에 관해 배출구 농도를 1800∼2200ppm으로 정했다. 즉, 앞에서도 서술했듯이 전전 1934년의 스미토모(住友) 회사가 개발한 기술에 의한 성과보다도 허술한 기준이었다. 그 때문에 욧카이치 공해는 막을 수 없었다. 오염은 계속되었고, 절망한 주민이 공해 재판을 실시했다.
여기서는 미나마타병과 욧카이치 공해의 두 가지 사례를 들었지만, 기업이 이윤 추구를 위해 공해 방지를 게을리 하고, 또 정부가 이를 옹호했기 때문에 공해가 발생하여 퍼진 것이다. 1964년 필자는 庄司光과 함께 <무서운 공해>라는 책을 출판했다. 이것이 일본에서 공해를 밝혀 내는 최초의 출판물이 되었다.
공해 대책이 늦어지던 상황을 결정적으로 뒤집은 것은 주민의 여론과 운동이다. 그 전기가 된 것이 1963∼64년, 시즈오카현(靜岡縣)의 미시마(三島), 누마즈(沼津), 시미즈(淸水) 의 석유 콤비나트 유치 반대운동이다. 이 운동은 "No more Yokkaichi(제2의 욧카이치를 더 이상 만들지 말라)"라는 슬로건 아래, 전 주민을 끌어들이는 격렬하고 끈질긴 운동을 행했다. 이 운동의 특징은 첫째로 과학 운동이었다는 것이다. 현지의 국립 유전 연구소의 국제적인 연구자나 고등학교 교사가 중심이 되어 환경영향평가(Environmental Assessment)를 실시했고, 그것을 보고서로 만들어 300회의 주민 학습회를 열어 여론을 형성했다. 두 번째는 현지 자치 운동이었다는 것이다. 전후 일본국 헌법은 민주주의의 기초로서 지방자치를 인정했다. 그러므로 市町村, 都道府縣은 자치단체로서의 자립성과 큰 행정·재정적인 권한을 갖고 있다. 자치단체가 찬성하지 않으면 정부나 기업은 경제 개발을 할 수 없다. 이 지방자치의 권한을 최대한으로 이용함으로써 주민의 생명과 건강 등 기본적 인권을 지킬 수 있다. 이 결과, 결국 시즈오카현과 현지의 도시들은 콤비나트 유치를 중지시켰다. 일본에서 주민의 논리가 처음으로 자본의 논리와 정부의 권력을 이긴 것이다. 이 사건 이후, 미시마.누마즈 방식이라고 불리는 시민 운동이 전국으로 확산되게 되었다.
정부는 시민 운동에 의해 지역개발이 중지되는 것을 우려하여 1967년 <공해대책기본법>을 발표했다. 이는 유해 물질의 환경기준을 정하여 공해 대책을 세운다는 합리적인 정책을 처음으로 채용한 것이다. 그러나 기업의 압력에 의해, 법률의 목적은 환경을 우선으로 삼는 것이 아니라 산업 발전과 생활 환경 보전의 조화를 도모한다는 타협의 산물이 되었고, 따라서 환경기준은 허술해졌다. 전문가의 답신에서 SOx의 1일 평균치 0.05ppm이었던 것을 어느 틈에 1 년 평균치 0.05ppm 으로 슬쩍 바꾸어 결정했다. 즉, 2∼3배 느슨해진 것이다. 이는 당시 도쿄의 신주쿠(新宿)나 기타큐슈 (北九州)시의 도하타(戶畑) 등, 이미 오염이 진행되어 있는 지역의 데이터와 같았다. 그래서 법률은 생겨났어도 환경이 정화되기는커녕 오염은 도쿄나 기타큐슈와 같은 정도까지 확산되었다.
2. 자치체 개혁과 환경 정책의 전진
1950∼60년대의 심각한 공해 문제를 해결한 것은 주민의 공해 반대 여론과 운동이었다. 일본의 주민 운동은 독립적인 방법으로 환경 정책을 발전시켰다. 우선, 공해 반대 여론이 다수파를 차지하는 토오쿄오, 오오사카, 나고야 등 대도시권에서는 미시마, 누마즈의 선례에 따라 자치체를 개혁하여 정부보다도 엄격한 정책을 취하게 하여, 그 성과로 중앙 정부의 정책을 변혁시켰다. 한편, 공해 반대 여론이 소수파여서 피해자가 고립되어 있는 공업도시에서는 공해 재판에 의해 피해자의 승소를 얻어내고, 그에 따라 정부의 대책을 개혁하고자 했다. 이렇게 민주주의의 권리를 이용한 운동이 일본의 환경 정책을 진전시켰다고 할 수 있다. 여기서는 자치체 개혁의 움직임을 간단히 살펴보자.
1960년대 후반, 고도 경제 성장 가운데 토오쿄오, 오오사카, 나고야의 3대도시권에 일본의 중화학 공업의 콤비나트가 집중되고, 또한 기타 관리 중추 기능도 집적되었다. 그와 함께 일본 인구의 절반에 가까운 5000만 명을 넘는 사람이 이 3대도시권에 집중되었다. 그 때문에 주택난이나 교통 체증, 폐기물 처리 곤란 등 도시 문제가 일어났고, 특히 대기오염과 수질 오염 등의 공해가 심각해졌다. 이 때문에 이 공해 등 도시 문제의 해결을 찾기 위해 시민 운동이 일어났다. 이 시민 운동은 사회당과 공산당 등 두 야당과 總評 등의 노동 단체가 일체가 되어, 지금까지의 정부 여당의 고도 성장 정책에 반대하여, 새로운 야당의 당수를 당선시켰다. 이러한 자치체를 '혁신자치체'라고 한다. 60년대 후반부터 70년대 말까지 3대도시권의 都府縣이나 市町村의 대부분은 혁신자치체로 바꾸었다. 그 중에서도 수도인 도쿄도의 혁신 도정(都政)은 중앙 정부에게 큰 영향을 주었다.
1969년, 미노베(美濃部) 토오쿄오도지사는, 획기적인 공해 방지 조례를 제출했다. 이 조례는 기존의 공해 대책 기본법의 조화론을 버리고 기업에 최대한의 공해 방지 의무를 부과하여 시민의 환경권을 인정했다. 그리고, SOx의 환경기준을 1 일 평균 0.05ppm 으로 하고, NO2의 환경기준도 정했다. 정부는 이 조례를 위법으로 보고, 재정적인 압박을 가했다. 그러나 토오쿄오도는 여론과 학계의 지지를 얻어 중앙 정부의 지시에 따르지 않았다.
1970년에는 제1회 지구의 날 행사가 세계적으로 행해졌다. 또한 일본 내에서는 공해 사건이 전국적으로 빈발했다. 그래서 국제적·국내적으로 공해 반대 여론과 운동이 활발해져서 도쿄도를 지지했다. 이 결과, 결국 정부는 굴복하고 1970년 말 "공해 국회"를 열어, 공해 대책 기본법을 전면 개정하여 조화론을 버리고 도쿄도 조례의 목적처럼 생활환경 우선을 목적으로 하는 법률로 만들었다. 또, 동시에 관련되는 14개 환경 보전 법률을 만들었다. 그리고 1971년, 이들 환경법체계를 실행하는 책임기관으로서 환경청을 발족시켰다.
그 후 정부의 수많은 환경 정책도, 자치체가 앞서 실행한 것이 많다. 예를 들면, 공해에 의한 건강 피해자를 구제하는 법률이 그것이다. 욧카이치 공해의 심각화와 함께, 공해 환자를 구제하기 위해 의사회의 제안으로 1965년, 욧카이치시는 공해 환자의 의료비 보조 제도를 만들었다. 이를 바탕으로 1969년, 정부는 공해 환자 의료비의 자기 부담분을 보상하고, 그 2분의 1을 기업에 부담시키는 법률을 만들었다. 그 후, 공해 환자가 늘고 중증 환자의 생활 보장이 필요하게 되었다. 욧카이치 공해 재판에서는 피해자 원고가 승소할 가능성이 커지자 오염 지역의 자치체는 공해 환자의 생활 보장을 위한 제도를 제안하여, 아마가사키시(尼崎市), 가와사키시(川崎市), 오오사카시, 그리고 욧카이치시에서 1973년에 성립되었다. 정부는 이 자치체의 움직임과 욧카이치 공해 재판의 원고 전면 승소 판결을 받아, 1973년에 공해 건강 피해 보상법을 제정하고 74년 9월부터 실시했다.
이는 세계 최초로 대기오염에 의한 건강 피해를 행정적으로 구제하는 제도이다. 정부가 인정한 중증 환자는 최고액으로 평균임금의 80%(가령 1988년도에 45∼49세의 남자 중증 환자에게 월 28만5천엔 보상)을 지급 받게 되는 것이다. 오염자 부담 원칙(PPP)에 근거하여 이 보상 총액의 80%는 기업이 SOx의 발생량에 따라 부담하고, 20%는 자동차 중량 세에서 부담한다는 것이었다. 정부가 인정한 환자는 최고 약 10만 명에 달했고, 보상액은 1년에 약 1000억 원에 달했다. 자치체의 획기적인 또 하나의 성과는 승용차의 배기가스 규제이다. 미국은 머스키법에 의해 자동차 배기가스를 1/10 으로 줄이려고 했지만, 자동차 업계의 반대로 실패했다. 같은 취지의 제도를 환경청이 도입하려고 했는데, 자동차 업계의 반대를 만나 탄화수소 등은 실행했지만, 가장 어려운 NO2의 규제는 연기했다. 이에 대해 여론은 강하게 반발했다. 이 결과, 자치체의 방침과 강한 여론의 지지를 얻어 환경청은 규제를 결정하고 결국 1978년 일본은 세계 최초로 머스키법(Muskie Act) 을 실행하고 승용차의 NO2의 1/10삭감을 행했다. 이는 혁신자치체의 성과였다.
이밖에도 혁신자치체는 콤비나트 건설을 중지시키고, 시민의 복지를 목적으로 한 지역개발을 실시하는 등 큰 성과를 올렸다. 그러나, 1973년 석유 파동 이후의 세계 불황 속에서 경제의 안정이 강하게 요구되게 되자, 정부의 환경 정책은 후퇴하기 시작했다. 70년대 후반에는 혁신자치체를 지탱하고 있던 사회당과 공산당의 의견이 대립하여 분열했다. 또, 두 당을 통합시키고 있던 총평 등 노조도 분열되어 사회적 힘이 사라졌다. 공해를 반대하는 시민 운동도 피해자의 구제나 4대 공해문제의 해결이라는 초기의 목적을 달성하자 공통 목표를 잃고 활력을 잃었다. 새로운 시민 운동으로서 70년대 후반 이후 자연보호, 역사적 거리 보존이나 경관 보전 등의 Amenity를 추구하는 운동이 확산되나 이는 공해 반대운동과 결합하거나 강한 정치운동이 되지 못하고, 문화 운동으로 나아갔다.
이 결과들이 어우러져 1970년대 말 도쿄도, 오사카부, 교토(京都)부 등 많은 혁신 자치체는 선거에 의해 정부 여당의 후보자에 패배하여 소멸되어 갔다. 현재는 오키나와(沖繩)현 지사, 고베(神戶)시장 등 일부가 남아 있을 뿐이다. 정부는 1978년 8월에 NO2의 환경기준을 1일 평균치 0.02ppm에서 0.04∼0.06ppm으로 개정하여, 고속도로나 시코쿠(四國)가교 (架橋) 등의 건설을 단행했다. 또한, 정부는 재계의 압력에 의해 1988년 2월에 대기오염 방지에 성공한 것으로 보고, 신규 대기오염 환자의 인정을 중지했다. 현재 SOx는 환경기준에 달성하고 있지만 자동차 교통량 증대와 함께 NO2는 먼저 완화된 환경기준에조차 달성하지 못했다. 그래서 신규 대기오염 환자는 발생하고 있지만 중앙 정부는 인정하지 않고 있다. 그 대신 도쿄도나 오사카시는 15세 이하의 연소자에 대한 의료비 구제를 계속하고 있다. 대기오염 피해자의 구제를 계속하는 것은 필요하며, 피해자 조직과 정부 사이에서는 분쟁이 계속되고 있다. 이 분쟁을 해결하기 위해 지금 공해 재판이 진행 중이다.
3. 앞으로의 과제
1970년대 말부터 일본 정부는 영국이나 미국 정부와 마찬가지로 규제완화와 민영화를 추진했다. 앞서 말했듯이 이 경향이 환경 정책의 후퇴를 가져온 것이다. 그러나 80년대 후반, 지구 환경문제가 국제 정치의 중심이 됨에 따라 환경 정책의 후퇴를 멈추고 전진을 시작하지 않을 수 없다. 또한, 80년대의 국제화와 산업 구조의 변화와 함께 토오쿄오 일극집중 이라고 불리듯이, 정치경제 문화의 기능이 너무나도 도쿄권으로 집중된 결과, 거품 현상이라 불리는 많은 사회 사회문제 가 일어나, 경제적으로도 경직화되어 효율이 나빠졌다. 거기서 토오쿄오 일극집중 시정을 위해 중앙 정부의 권한을 지방으로 분권화 시키는 방침이 채택되기 시작했다.
앞으로의 환경문제에서 가장 중요한 것은 첫째, 화석 연료의 연소와 원자력 발전을 억제와 자연 에너지 도입, 둘째, 자동차 교통 억제와 대중 교통 보급, 셋째, 폐기물 억제와 재활용 등이다. 이런 환경 정책은 모두 자치체가 중심이 되어 실시해야 할 것이다.
그 경우 주민이 참가하여 주민의 자주적인 운동을 기반으로 자치체의 개혁이 진행되지 않으면 안될 것이다. 그런 의미에서 21세기는 지방자치의 시대라고 할 수 있을 것이다. 일본의 경우, 아직 NGO가 약체이다. 과거 공해 반대 주민 운동처럼 정치를 개혁해 나갈 힘이 지금의 NGO에는 없다. 개별적으로는 강한 영향력을 가진 주민 조직이 있지만, 전국적인 연대가 없다. 최근 급격히 성장하고 있는 국제 NGO는 국내의 공해 문제를 다루지 않으며, 또 프레온 가스 방지나 온난화 방지에 관해서도 지역에서 기업이나 자치체를 개혁해 나가는 착실한 활동을 하고 있지 않다. 최근의 NGO는 이벤트는 많이 하지만 정치적인 활동은 하지 않는다. 오히려 일부 NGO는 정부나 기업과 함께 하려는 경향이 있다.
이렇게 지금 일본의 시민 운동은 정치적으로는 힘이 약하여, 전환점에 와 있다고 할 수 있을 것이다. 그러나 많은 사회문제가 산적해 있고, 지방자치 발전의 필요성이 명백해졌으므로 60년대의 사회·공산당 통일전선과는 다른 형태로 가까운 장래에 자치체의 민주화를 촉구하는 운동이 시작되리라 생각하고 있다.
참고 : 일본의 환경문제와 지방자치에 관한 참고할만한 문헌 : 미야모토 켄이치 著 '지방자치의 역사와 전망' '환경경제학'
댓글을 달아 주세요